经济全球化下的中外合作园区发展思路

编辑按：本文转载至微信公众号 “前瞻产业研究院”,贝壳投研经授发布。

中国境内的国别合作园区从以拉动外向型经济增长转向承接国际产业转移和加深国际产业合作

境内国际合作园区的核心特征根植于国际合作。中国境内国际合作园区合作国家以发达国家为主，合作以政府间合作为主，包含国家政府间合作、地方政府与合作国政府合作、国家/地方政府与合作国经济组织的合作等。

中国境内的国别合作园区按主导性质划分可以分为政府主导型园区和企业主导型园区;按园区定位划分可以分为工业园区、生态新城、商贸物流园、综合新城四种基本类型。

按合作深度划分可分为直接合作(外方以股份参与的形式直接参与园区的投资，与中方成立合资开发公司共同推进园区的实质性开发运营，中外双方根据股权配比分配权责、利益共享、共负盈亏)与间接合作(中方或外方不参与园区的实际开发、运营、管理，由一方全权负责园区经营，通过建立合作交流机制，通过合作委员会等形式，提供政策、配套、招商渠道等支持，推进双边的技术、产业合作)。

基于国际合作性质，境内国际合作园区具有开发主体二元性、建设目标双向性、产业高新化、管理运营市场化等一般特征。传统开发区或产业园区开发主体主要为本国各层级政府，是单一开发主体。

而国际合作园区中外双边通过合作备忘录建立合作关系，作为合作园区的共同开发主体，开发主体具有二元性，可以享受双边政策优惠。国际合作园区开发主体的二元性也决定了园区建设目标的双向性，其根本目的在于双边的资源和市场交换。

中国通过共建园区合作吸引国外的投资和技术，合作国家则通过资源的交换获得部分中国市场的入场券，互利共赢。基于双边比较优势互补和双边政策、市场的互动开放，境内国际合作园区主要发展符合中国地方产业发展基础和外方产业优势、技术优势的战略性新兴产业，强调产业协同、产城融合，致力于构建宜产宜居宜业的新型产业空间。

在园区运营管理方面，境内国际合作园区执行市场化的运作模式。

部分园区成立了中外合资公司对园区进行管理，倡导“政府引导、企业主导、市场运作、互利共赢”

境内园区数量不断增加，多元化逐渐呈现

从 1994 年第一个国家政府间合作项目——中新苏州工业园建设以来，我国境内国别合作园区建设主要经历了起步期、发展期、爆发期三个阶段，园区数量不断增加，园区类型逐步多元化，国家间合作不断深化。

起步期——

1994-2006年为我国境内国别合作园区建设起步期，其标志性事件为1994年2月中新苏州工业园设立，此阶段内建成的国别合作园区仅中新苏州工业园、宁波北欧工业园两大园区，分别作为国家间政府合作园区与企业主导型合作园区的开山鼻祖，为中国国别合作园区的进一步建设奠定了坚实的基础。

发展期——

2007-2013年，在苏州工业园区成功经验的影响下，中国进一步深化与新加坡的产业园区建设合作，将生态园区建设理念引入中国，各省政府也开始积极探索国际合作，希望再创“苏州神话”，省级国际合作园区数量渐增，园区类型逐步多样化。从地域分布来看，以江苏为示范，东部沿海省、自治区及北京、重庆两大直辖市开始探索国际合作园区的规划建设。合作国家拓展到8个，涉及欧洲、东亚、东南亚3大区域，以与新加坡、芬兰和德国合作共建的园区数量最多，主要重点推动国际生态园规划合作。

爆发期——

2014 年后，国际经济环境趋向稳定，国内现代化水平和经济实力获得大幅提升，在“一带一路”等国际合作倡议的推动下，国际合作园区数量呈现爆发式增长，省级合作园区建设大规模开展。此阶段，合作园区建设仍以东部沿海地区为主阵地，“一带一路”沿线的西部重点地区和城市也开始陆续推进园区的建设。合作国家数量和覆盖区域数量翻番，以中欧合作为主，合作网络基本覆盖全球。在爆发期中表现最突出的为浙江省。自2014年，浙江省开始致力于成批培育国别合作园区，并在2016年将“打造国际合作园”明确列入政府工作目标。目前，浙江省已初步形成了4家国家级产业园为引领、11家省级国际产业合作园为支撑、若干家在创建的国际产业合作园为补充的“4+11+N”国际合作园区发展格局，形成了示范效应。

截止目前，中国大陆内国际合作园区共计70余个，其中较为规范的国省级合作园区为49个，覆盖18个合作国家和地区，以发达国家为主，按合作园区数量排名依次为德国、韩国、芬兰、新加坡、法国、瑞士、意大利、美国、日本、俄罗斯、捷克斯洛伐克、马来西亚、澳大利亚、奥地利、荷兰、北欧、以色列及丹麦。园区分布于浙江、江苏、北京、广东、辽宁、四川、河北、山东、广西、陕西、天津、重庆等12个省/直辖市，主要集中于东部沿海地区。

国别合作园区发展较快，但问题点同样突出

好的发展趋势是主线，但园区数量爆发式增长的背后，也存在着问题和隐患。

近年境内国际合作园区项目的爆发式增长除了国际合作和中国园区发展的自然促成之外，也存在着盲目跟风问题。有些地区并不具备发展国际合作园区的条件，为了标新立异争取国家政策支持，大张旗鼓规划新园，其发展定位与产业基础与配套支撑等客观发展条件相错位，导致建设困难重重，项目进展缓慢或直接中断。

另一方面，国际关系影响下，“显性”或者“隐性”的国际关系和政策显著影响了境内国际合作园区的发展。在江苏 11 家政府主导的境内国际合作园区中，2 家因故终止，2 家因国际关系摩擦遭停滞——中日(连云港)生态科技产业园因中日政治关系不稳定而停滞;中韩(盐城)产业园在规划筹备期遭遇“限韩令”，导致项目停滞了两年，直至 2017 年底国家明确发文推进，项目才得以再启动。

此外，外方的项目渠道资源与行动力度常与中方预期存在较大差距，直接引进的产业项目也常存在与中国国情缺对接、与中国市场准入标准相错位的“水土不服”问题。如中以创新园管委会反映，以色列引进的高端数控医疗设施和药品因采用欧美市场标准，与中国市场标准难对接，导致产品生产后无法进入中国市场，无法实现利润，只能依靠园区补贴支撑，园区财政赤字严重。

上述3点是目前我国境内国别合作园区存在的主要问题

合作共赢成为未来国别合作园区的必然趋势

资源互补是国际合作园区的核心动力因素，创建国别合作园区需对合作国家的优势资源和己方优势资源进行深入剖析，以进行更有针对性的、高效的谈判。基于合作平台和窗口，开拓更多的渠道资源，深化多领域、多层次的国际合作，由单一产业、企业输出向产业、技术、规划、管理、文化系统合作升级。海外由中方参与的国别合作园区是未来一个时期内，中国产业、经济对外输出的一个重要体现，直接嫁接成熟模式因成本小、操作性高，且保证了中方的主导权将成为主流。中方将成熟的技术、模式进行标准化输出，东道国方则负责融入本地元素，进行发展模式、规划模式的本地化转译和调整，双管齐下，聚力创新。国际关系和政策环境是国际合作园区发展动力机制中的重要互动机变因素，稳定的国际关系和良好的政策环境可以形成合作园区的发展推力。关注中国与东道国关于国际产能和技术合作、国际发展战略和平台、产业园区发展等相关政策动态，争取政府支持和政策扶持，借力谋求发展。

通过国别合作园区在中国境内及海外的设立，双边在产业、经贸等领域的全面深入合作，达到共赢是国别合作园区未来的必然趋势。

经过改革开放四十多年的发展，中国经济产业发展已经发生了翻天覆地的变化，中国与发达国家在产业发展、创新技术等方面的差距不断缩小，中外合作的主要目标和动力也在发生变化。未来在经济全球化大背景下，资源互补性和互动合作将成为推进双向创新合作和技术领域合作的主要模式。